昌江黎族自治县人民政府
关于印发昌江黎族自治县农村集体经营性建设用地入市试点工作方案的通知
各乡镇人民政府，县政府直属各单位：
《昌江黎族自治县农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》已经十六届县政府第41次常务会议审议通过，现印发给你们，请遵照执行。
昌江黎族自治县人民政府
2023年7月6日
（此件主动公开）
昌江黎族自治县
农村集体经营性建设用地入市试点工作方案
为健全城乡统一的建设用地市场，稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市试点工作，根据《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》《海南省农村土地制度改革试点工作领导小组办公室关于启动深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的通知》要求，结合我县实际，制定本工作方案。
一、指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，以健全城乡统一的建设用地市场为目标，以符合国土空间规划、用途管制和依法取得为前提，以落实农村集体经营性建设用地使用权权能、形成竞争公平有序的市场配置机制和监管规则、有力保护市场交易主体权利为主线，以2019年改革试点工作为基础，积极借鉴其他试点地区的成功经验，确实在入市范围、土地用途、入市方式和程序、监管环节进一步探索创新，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地使用权同等入市、同权同价，激活农村土地资源要素，提高资源配置效率，促进城乡融合发展和乡村振兴。
二、基本原则
（一）把握正确方向。始终把实现好、维护好、发展好农村集体经济组织和农民土地权益作为入市工作的出发点和落脚点，切实尊重农村土地权利人意愿，充分反映农民利益诉求，着力破解入市难题，不断巩固发展我县农村制度改革成果，真正使政策红利惠及广大农民、得到群众支持。
（二）坚持严守底线。始终把严守土地公有制不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损作为入市工作的三条底线，严防以入市为名侵占乱占耕地、漠视侵害农民利益、架空掏空农村集体经济组织资产等情况发生。
（三）坚持统筹兼顾。始终把统筹社会各群体利益作为入市工作的关键，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，实现土地征收转用与入市取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例大体平衡，增强工作的协同性、系统性和完整性。
（四）坚持节约集约。始终把落实最严格的节约集约用地制度作为入市工作的根本，编制年度入市供应计划，控制集体经营性建设用地供应总量，实行差别化的产业用地政策，坚决遏制产能过剩和重复建设项目用地。
三、主要任务
（一）落实规划管控
1.依据国土空间规划入市。按照国土空间规划，统筹并合理安排农村集体经营性建设用地入市的规模、布局、开发强度和开发时序等。开展村庄规划质量提升行动，对有入市需求且具备条件的村庄，加快村庄规划审批和入库，为入市试点提供规划引领。过渡期间，符合原依法批准的详细规划但位于国土空间规划城镇开发边界外且把附图承诺纳入在编的国土空间规划及“一张图”的用地，原已批准的详细规划继续有效，作为集体经营性建设用地入市的规划依据。
2.规范规划管理。依据规划提出拟入市农村集体经营性。未确定规划条件的地块，不得入市交易。明确规划管理要求，进一步界定乡村建设规划许可证或者建设工程规划许可证的适用范围，规范并统一规划许可办理事项。完善规划条件、规划许可、规划核实业务全链条的实施和监管规定，促进入市项目规范实施。
（二）明确土地用途和用地方式
1.摸清存量底数。以第三次全国国土调查及其年度变更调查成果为基础，依据国土空间规划确定的范围，合理选择拟入市宗地，开展地籍调查，划定不动产单元并编制代码，掌握拟入市土地的坐落、四至、界址、面积、权属、规划、流转情况等，摸清可入市后备土地资源，建立农村集体经营性建设用地数据库，同步纳入国土空间规划 “一张图”实施监督信息系统。
2.完善确权登记。按照《昌江黎族自治县自然资源和规划局关于印发<昌江黎族自治县集体土地所有权确权登记成果更新汇交工作方案>的通知》（昌自然资〔2022〕444号），采取“日常+定期”模式，对已有农村集体土地所有权确权登记成果进行日常更新调查、对数据库升级和更新，将成果纳入不动产登记数据库，保持成果现势性。及时完成拟入市农村集体建设用地所有权、使用权登记。结合全域土地综合整治试点，盘活村庄内零星、分散的存量建设用地，将腾挪出的集体建设用地调整到其他适宜地区入市，优先用于支持乡村振兴和农村一二三产业融合等发展。
3.明确权利义务。按照《土地管理法》 第六十三条规定，明确符合规划用途、依法确权登记的农村集体经营性建设用地所有权人对其所有的经营性建设用地使用权可以出让、出租的权利，出让最高年限可以参照同类用途的国有建设用地执行，通过出让取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、赠与、转租或者抵押；明确入市的农村集体经营性建设用地所有权人履行与国有建设用地同等义务，承担相应的基础设施建设，并按照规定缴纳相关税费。
4.探索农村集体经营性建设用地使用方式。在符合规划条件、产业准入和生态环境保护等要求前提下，探索通过出让、出租等方式进行农村集体经营性建设用地入市的具体途径。指导农村集体经济组织将一定年限的农村集体经营性建设用地使用权评估作价，以入股、联营等形式与其他单位或个人共同兴办企业。鼓励农村集体经济组织探索长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期等供应方式。
5.完善入市土地经营性用途管理办法。结合试点地区实际细化入市土地的经营性用途，探索入市土地用于工业、商业、保障性租赁住房等不同用途的管理办法。探索通过农村集体经营性建设用地入市保障采矿用地合理需求。指导农村集体经济组织参照同类用途的国有建设用地确定入市土地使用年限。
（三）制定入市规则
1.界定入市范围。凡国土空间规划或土地利用总体规划和城乡规划等规划确定为工业、商业等经营性用途的集体建设用地均可纳入入市交易范围，经县人民政府同意，可探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房；不能通过农用地转为新增建设用地入市，不能把农民的宅基地纳入入市范围，符合入市条件的土地坚决不允许进行商品房开发。对历史形成的零星分散的存量集体建设用地，允许在依据国土空间规划统一开展农村土地综合整治和基础设施配套，重新划分宗地并调整产权归属后，按照新的规划条件确定入市范围。
2.确定入市主体。推动农村集体经济组织完成注册登记。入市主体为具备所有者身份的农民集体和依法代表行使所有权的农村集体经济组织，探索由其委托的具有市场法人资格的组织，依据授权委托书代理实施入市。入市主体具体负责按照相关规定提出入市申请，依法拟定入市方案、土地收益分配、资金使用等事项，落实财务公开和信息公开制度，及时公示入市土地成交价格、交易费用、税费缴纳和收益支出等情况，切实保护农村集体经济组织成员的权利。
3.严格入市条件。拟入市土地应当符合以下条件：
一是符合国土空间规划或土地利用总体规划、城乡规划等相关规划以及土地用途管制等相关要求；
二是符合国家产业政策、土地使用标准、生态环境保护等相关要求；
三是纳入年度入市供应计划且获得本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意；
四是宗地产权明晰、界址清楚、无权属争议、末被司法机关查封或行政机关限制土地权利但己依法完成集体土地所有权登记；
五是宗地地上建（构）筑物和附属设施权属明晰且未被司法机关依法查封或以其他方式限制权利；
六是宗地具备必要的通路、通水、通电、土地平整等开发建设条件，交易双方另有约定的除外；
七是法律法规规定的其他条件。
4.细化入市方式。农村集体经营性建设用地可在一级市场和二级市场入市：
（1）农村集体经营性建设用地使用权可按出让、出租等有偿使用方式在一级市场入市。具体为：
集体经营性建设用地使用权出让，是指入市主体作为土地所有权人，将集体经营性建设用地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向所有权人支付土地价款的行为。出让年限可根据实际情况确定，最高年限可参照同类用途的国有建设用地执行。
集体经营性建设用地使用权出租，是指入市主体作为土地所有权人，将集体经营性建设用地使用权在一定年期内给承租人使用，承租人按约定向入市主体缴纳土地使用权租金的行为。承租人末按土地使用权合同规定的期限或条件投资开发、利用土地的，不得转租。
（2）以出让、出租等方式取得的农村集体经营性建设用地使用权可按转让、赠与、转租或者抵押等方式在二级市场入市，但法律、行政法规另有规定或者交易双方签订的合同另有约定的除外。集体经营性建设用地使用权转让、赠与、转租、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。
5.规范市场交易。
（1）规范入市合同管理。入市活动由入市主体持权属证书等有关材料提出申请，经所在乡镇人民政府申查同意报县入市工作领导小组办公室，县入市工作领导小组办公室组织发改、农业、住建、生态环境等相关部门审核确认后，编制入市方案报县入市工作领导小组组织会签、县人民政府批准后实施。入市交易在省公共资源交易中心公开进行，入市宗地成交完成公示后，由县自然资源和规划局指导农村集体经济组织与土地使用权人参照合同示范文本签订书面合同，同时，农村集体经济组织须与土地使用权人签订三方监管协议，连同入市合同一齐报县自然资源和规划局备案；土地使用权人凭合同等规定的材料到县自然资源主管部门办理相关规划手续，依法办理开发建设需要的其他事项；转让、抵押等活动相关规则，参照国有建设用地有关规定执行。
（2）健全集体土地资产处置决策程序。在出让合同的基础上，依据农村集体经营性建设用地开发利用要求，本着平等、自愿、诚信、守约的原则，通过签订三方监管协议等方式，明确政府、农村集体经济组织与土地使用权人等各方权利和义务。
（3）落实第三方协议监管制度。按照市场经济运行和乡村治理结构改革的要求，建立集体经济组织征求群众意见、制定处置方案、成员会议讨论决策、强化公示监督的集体土地资产处置决策程序。健全我县农村集体建设用地资产管理组织机构和内部补偿机制，防止私相授受，杜绝内部纠纷。
（四）建立开发利用监管机制
1.建立农村集体经营性建设用地入市监管制度。按照同地同权同责的原则，通过年度建设用地供应计划、入市价格监管、开发利用申报、土地市场动态巡查、信用体系管理等措施，依托国土空间基础信息平台，建立和完善城乡统一的建设用地市场监管机制。探索“信用+集体经营性建设用地入市”，以村为主体，将农村乱占耕地建房、耕地 “非农化”“非粮化”纳入信用指标体系，与农村集体经营性建设用地入市申报挂钩。
2.探索入市土地节约集约利用政策。以出让、出租方式向产业项目供应集体经营性建设用地的参照《海南省产业用地控制指标》执行。鼓励试点地区结合实际制定集体建设用地的使用标准体系。参照国有建设用地中闲置土地的处置要求，创新集体建设用地形成闲置的处理机制，探索政府与农村集休经济组织共同监管的形式，加强对入市土地闲量的监管和处置。探索适用农村集体建设用地节地技术和节地模式。
3.妥善处理历史遗留问题。探索解决集体建设用地历史遗留问题的政策措施，研究对 2009 年以前已经形成并经第二次全国土地调查为建设用地，但尚未取得合法用地手续的历史遗留建设用地的处置办法。在合法合规的基础上，充分发挥村民自治作用，稳妥解决不符合规划、缺乏合法手续、土地利用效率低等历史遗留问题。
（五）研究入市与成片开发征收之间的协调机制
1.做好入市与成片开发土地征收的街接。制定农村集体经营性建设用地入市年度计划，并纳入年度建设用地供应计划。做好“三区三线”划定成果与土地征收成片开发方案的街接，土地征收成片开发范围应位于“三区三线”划定的城镇开发边界范围内，已批准成片开发方案的土地位于城镇开发边界外且末经依法批准实施土地征收、不符合《土地管理法》规定的土地征收范围的项目用地，不得批准实施土地征收。根据我省产业发展政策，探索制定通过入市渠道保障用地需求的建设项目目录或清单。
2. 探索入市农民合法权益保障机制。按照不低于被征地农民补偿水平的标准，指导农村集体经济组织做好入市涉及集体建设用地使用权调整补偿等工作。研究入市收益与土地征收补偿大体平衡的具体措施。
（六）探索利用入市土地建设保障性租赁住房
试点期间，入市土地不得用于建设市场化商品住房和安居房。考虑职住平衡、产城融合，综合区位、配套基础设施建设等因素，探索利用入市土地建设租赁性住房，合理解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题。入市用于保障性租赁住房建设的土地应一并纳入市县年度住宅用地供应计划。保障性租赁住房以建筑面积不超过70平方米的小户型为主，严禁改变保障性租赁住房性质，保障性租赁住房不得上市销售或者变相销售。
四、工作步骤
（一）准备部署阶段（2023年3月底前）
2023年3月底前开展入市调研，根据国家和省级入市工作要求并结合我县实际情况，制定具体工作方案并印发实施。各乡镇政府、县政府各职能部门要高度重视，按要求做好入市工作的政策文件研究制定和交易规则制定等工作，确保工作稳妥有序展开；同时，抓紧做好部署启动入市、建立工作协调机制、开展入市调查摸底、入市试点工作培训等前期工作。
（二）基础准备阶段（2023年3月-6月）
做好入市土地调查摸底、村庄规划审批入库工作，完成集体土地所有权登记更新、集体建设用地使用权登记等工作，为入市试点夯实基础。
（三）组织实施阶段（2023年3月-12月）
按照本方案稳妥有序开展试点工作，2023年10月底前，入市工作领导小组各成员单位要将本部门工作开展情况报入市工作领导小组办公室，入市工作领导小组办公室汇总形成我县年度工作报告报县政府，2023年12月底前以县政府名义上报省农村土地改革试点工作领导小组办公室。
（四）总结阶段（2024年10月-12月）
在总结启动阶段工作的基础上，根据入市计划，按照“成熟一宗、实施一宗”的原则，不断完善入市工作体系。2024年10月底前形成系统总结报告，上报省农村土地改革试点工作领导小组办公室。
五、保障措施
（一）组织保障。为保障我县入市工作顺利开展，成立县入市工作领导小组，研究入市相关文件，处理入市各类问题，组织入市方案审查，加强部门联动配合，开展工作落实情况督导检查，统筹推进全县入市工作。县入市工作领导小组下设办公室在县自然资源和规划局，具体负责入市的组织协调、培训督导等日常工作。县入市工作领导小组各成员单位要按照职责分工，各司其职、密切协作、主动作为，确保入市工作有序推进。各乡镇政府、村委组织作为入市工作的责任主体，要抽调力量、成立专班、上下联动，确保入市工作顺利推进。各乡镇政府要加强政策研究，做好信息沟通，及时报告入市工作开展情况，形成工作合力。
（二）机制保障。一是建立工作会议制度。县入市工作领导小组根据工作需要不定期召开工作会议，研究部署相关工作，会商解决重大问题。二是建立信息报告制度。县入市工作领导小组各成员单位和各乡镇政府要及时向领导小组办公室报告入市任务落实情况、存在问题和应对措施，经办公室汇总后报领导小组。三是建立考评奖惩机制。入市工作纳入政府年度目标管理绩效考核内容，制定具体考评办法，严格兑现奖惩。
（三）技术保障。在县政府各职能部门提供政策咨询、业务指导的基础上，委托有资质的技术服务单位开展土地调查、规划修编、土地级别和基准地价编制等工作，为入市工作提供技术支撑。同时，建立集体经营性建设用地中介服务单位评选入库机制，引导国有建设用地市场交易中介服务单位参与集体经营性建设用地交易中介服务，为入市交易提供地价评估、交易代理等服务。
（四）规范试点实施。深化农村集体经营性建设用地入市试点，事关农民切身利益，涉及各方面利益重大调整，必须严格准入条件、规范程序。各乡镇政府、各部门要把握试点工作节奏，确保试点风险可控，试点中遇到的重大问题要及时报告。要严格落实国土空间规划和用途管制要求，严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。紧盯 “三项负面清单”，不能通过农用地转为新增建设用地入市，不能把宅基地纳入入市范国，符合入市条件的土地不能搞商品住宅开发。
（五）经费保障。县财政应保障入市工作涉及调查研究以及土地测绘、土地调查、土地确权、规划修编、土地级别和基准地价编制等工作经费，确保入市工作科学、有序推进。
附件
昌江黎族自治县农村集体经营性建设用地
入市工作领导小组成员名单及职责分工
一、成员名单
组 长：梁明（县委副书记、县政府县长）
副组长：张惠红（县委常委、县政府副县长）
成 员：李永立（县自然资源和规划局局长）
文季（县发展改革委主任）
陈何豫（县生态环境局局长）
罗浩捷（县农业农村局局长）
钟家梁（县财政局局长）
符钦童（县人力资源社会保障局局长）
符德龙（县司法局局长）
钟飞（县民政局局长）
王文卿（县住房城乡建设局局长）
郭智成（县审计局局长）
李强（县综合行政执法局局长）
邓永彪（石碌镇政府镇长）
孙 静（十月田镇政府镇长）
马宇杰（乌烈镇政府镇长）
岑选锋（昌化镇政府镇长）
周昌盛（海尾镇政府镇长）
何 伟（叉河镇政府镇长）
王一睿（七叉镇政府镇长）
洪 弘（王下乡政府乡长）
县集体经营性建设用地入市工作领导小组办公室设在县自然资源和规划局，由李永立兼任办公室主任，领导小组办公室成员可根据需要从各部门抽调组成。领导小组办公室承担领导小组日常工作、领导小组议定事项的组织落实和综合协调工作、领导小组交代的其他事项。
领导小组及其办公室组成人员因职务变动不再担任成员的，由继任者递补，不再另行发文。
二、职责分工
（一）乡镇政府职责
乡镇政府是本辖区入市工作的责任主体，负责组织开展本辖区入市工作。具体负责组织开展存量集体建设用地摸排、村庄规划编制工作，指导协助入市主体开展入市地块的勘测定界、地价评估以及入市申请、方案编制地块交付和交付后土地利用监管等工作，牵头开展入市地块审查、方案初审，监督指导农村集体经济组织履行民主程序、健全集体土地资产处置决策程序，监督检查农村集体经济组织对入市地块增值收益分配和使用等工作；会同县自然资源和规划局做好农村集体经营性建设用地范围界定和确权登记工作；会同县综合行政执法局对入市地块内建筑物合法性进行认定，依法对违法建设进行查处。
（二）主管部门职责
县自然资源和规划局是全县入市工作监管主体，负责指导监督各乡镇入市工作。具体负责牵头起草《昌江黎族自治县农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》 ;指导各乡镇政府开展农村集体建设用地摸排、村庄规划编制工作，组织各乡镇政府开展农村集体经营性建设用地范围界定、确权登记工作，指导入市主体开展入市地块的勘测定界、地价评估以及入市申请、方案制定、地块交付和交付后土地利用监管等工作；组织相关部门开展入市地块审核、方案审查、地价评审等工作；建立基准地价体系，做好权限内的市场中介、规划审批、不动产登记、土地利用监管等相关管理和服务工作；指导入市主体做好入市交易具体实施、交易结果确认等工作；配合各乡镇政府、县综合行政执法部门对入市地块内的建筑物合法性进行认定，协助乡镇政府依法对违法建设进行查处。
（三）其他部门职责
1.县司法局：负责对以县政府及县政府办公室名义印发的涉及农村集体经营性建设用地入市的规范性文件进行合法性审查。
2.县农业农村局：负责导监管农村集体经营性建设用地配套农业现代化建设工作，提出利用农村集体经营性建设用地发展现代农业方向的意见和建议；会同相关职能部门做好入市地块审核和方案审查工作，会同各乡镇政府、县财政局指导监督农村集体经济组织对入市地块增值收益分配工作。
3.县财政局：负责会同相关职能部门做好入市方案审查工作，会同县自然资源和规划局、县农业农村局、各乡镇政府指导监管农村集体经营性建设用地增值收益调节金收取及使用，做好入市工作财政支持，提出调整修改有关金融抵押政策的意见和建议。
4.县发展改革委、县生态环境局、县行政审批局：负责依据相关产业政策，完善相关审批流程，核准项目准入条件，做好入市地块项目环境保护等方面的审核和方案审查工作，提出调整修改有关产业政策的意见和建议。
5.县住房城乡建设局：负责会同相关职能部门做好入市地块审核和方案审查工作，指导各乡镇政府对入市地块项目建设工程的监督验收并按规定办理相关建设手续。
6.县综合行政执法局：负责会同各乡镇政府、县自然资源和规划局对入市地块内的建筑物合法性进行认定，依法对违法建设进行查处。
7.县审计局：负责做好农村集体经营性建设用地增值收益分配使用管理以及调节金征收使用管理的审计监督。
8.县人力资源社会保障局、县民政局：负责根据部门职能配合做好入市相关服务监管工作。